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解碼河長制:體制的微創新,機制的大創新

時間:2019-08-16 09:29

來源:中國水網

作者:李偉、張翠芳

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作爲在現有行政體制基礎上爲提升水生態環境質量做出的體制機制創新,河長制的出台和落實,對當前水問題的系統解決起到決定性作用。要想將河長制真正落實覆蓋到全國的各條河道,並在機制運行和管理上有效發揮作用,切實改善中國當前的水環境質量,就要充分理解誰是河長,弄通河長制。

E20研究院院長傅濤博士在河長制研究手冊的自序中提到,生態文明建設在中央戰略規劃下的系統推進,涉及四梁八柱的改造與搭建。因此,體現中央系統要求的創新性舉措被不斷推出,其中大多數是涉及生態環境領域的創新,河長制就是其中之一。河長制是太湖流域的基層人民政府爲解決治水問題而探索出來的一種制度創新,發源于基層,創新于基層,服務于基層。

作爲在現有行政體制基礎上爲提升水生態環境質量做出的體制機制創新,河長制的出台和落實,對當前水問題的系統解決起到決定性作用。要想將河長制真正落實覆蓋到全國的各條河道,並在機制運行和管理上有效發揮作用,切實改善中國當前的水環境質量,就要充分理解誰是河長,弄通河長制。

誰是河長?

《中華人民共和國環境保護法》(2015年修訂)明確,地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。地方人民政府是環境責任主體,黨政領導要對行政區域內環境負責,代表政府統籌管理保護生態環境要素,水是核心任務之一,因此黨政領導對水環境的責任是法定職責。河長就是各級政府的黨政領導,是政府在水問題上的全權代表,是統籌與水有關的工作、履行與水有關的責權利的最高黨政代表。目的就是讓政府在水的責任問題上歸位、在權利問題上實現系統統籌。所以黨政一把手無論是在行政區域內做總河長,還是作爲一條河道的河長,都是體制機制賦予的權利。

明確了黨政一把手領導就是總河長這一原則,那麽,誰擔任這個職位,誰就是法定河長,這是在體制確立黨政職務的基礎上,用機制賦予的河長職責。作爲河長制的關鍵所在也是核心組成,河長的到位與履職情況直接決定了這個制度的落實程度,以及河道治理與管理的工作成效。在一個行政區域內,只有總河長落實到位,重點貫徹落實河長制工作,每條河道的河長就會有壓力和動力,河長制就可以層層落實下去。

河長是政府在河道治理與管理上的責任代表,代行政府權力,是協調各部門職能與責任的中樞。河長不是行政職務,但是需要由黨政職務的領導來履職,是疊加于行政職務的“准職務”。各級地方黨政領導擔任河長,可以協調統籌,使得各部門的“九龍”化爲政府的“一龍”;可以根據各地各時段的輕重緩急,分步驟進行系統治理,解決河流水環境治理與水生態管理問題,最終實現河流生態系統的修複。

什麽是河長制?

河長制是在深入推進生態文明建設背景下,以河道水環境、水生態、水資源系統治理爲目標,以地方各級人民政府爲主體,在河流(湖泊)系統治理關鍵環節上補位權責、化解職能沖突,在現有體制基礎上創新形成的機制和模式。

河長制是基于現有的行政體制,在體制上的微創新、機制上的大創新。可以說,河長制20%是體制微調,80%是機制創新。在人民代表大會制度的政治體制之下,在黨政領導負責制的制度之下,河長制的內核就清晰的表現爲兩個機制:一個是責任制,即黨政領導下的責任到位,不遺漏;另一個是協調機制,即讓不同層級的行政機構,以及不同的行政部門的責任實現協同。

人民政府對社會公共服務負全責,河長制是嵌套在現有行政體制之中對水責任體系缺位的一種補漏措施,是一種責任制。落實河長制的第一驅動要素是責任,是全面承擔中國目前面臨的水環境問題的政府責任。河長制是對現有責任制度的查缺補漏,對水的責任最後兜底。從政府、部門、産業、民衆等不同的角度來看河長制,它都是爲全社會不同層面提供河道管治的共同抓手,將不同層面的責任進行集中管理。

河長制在基層工作的落實表現爲上下級、各部門的協調溝通,在河道的管理和治理方面,具體工作的執行是水利、環保、住建等歸口部門的任務,工作分配很清晰。但河道的治理需要系統施治,責任無法一分即清,這就需要河長制的協調統籌。河長制的協調機制表現在上下遊之間,就是要打破跨區域、跨流域的行政壁壘,讓不同層級的河長工作溝通更順暢、統籌全覆蓋。河長制的協調機制表現在跨部門之間,就是要打破原有各個部門工作的分割、對立局面,發揮系統治理、兩手發力的作用。

河長辦不是“背鍋俠”

作爲一種創新機制,河長制的落實需要直接的實施主體。各級河長本就是黨政領導,河長的責任落實本身就是黨政領導的職責,但河長相應的能力、經驗以及精力匹配不足的問題凸顯,河長制辦公室(簡稱“河長辦”)的出現就是爲了解決這個問題。河長辦不是某一部門下設的河長辦,而是政府的河長辦、總河長的河長辦。

在實踐當中,河長辦給人一種權力不大但責任很重的感覺,應該明確河長辦的職能和責任,而不是將河長的責任強加給河長辦。2016年12月10日,水利部、環保部聯合印發《貫徹落實<關于全面推行河長制的意見>實施方案》,明確河長辦的職責是組織、協調、分辦、督辦。2018年10月09日,水利部印發《關于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見的通知》,再次明確河長辦的主要職責是做好組織、協調、分辦、督辦工作,落實河長確定的各類事項。

設立河長辦的初心是幫助河長完成具體工作,所以各地河長辦要因地制宜,結合當地的具體情況制定工作計劃,其工作的成效直接對河長負責。河長辦在其職責範圍內要有計劃、有安排,也該有功勞,所謂有功可賞、有過必罰,但不能將河長在治理管理方面的責任強加給河長辦。很多工作不是河長辦能直接完成的,只能由黨政領導來統籌安排,由河長辦來協助實施。所以河長辦不是責任考核的承擔者,也不是爲河長頂雷的人,而是保障和輔助。

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編輯:趙凡

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