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藍皮書68期:E20聚焦:“去産能”高壓下鋼鐵行業如何突圍困境 實現綠色轉型

時間:2017-08-03 10:54

來源:中國大氣網

作者:夏天明

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一、鋼鐵行業綠色轉型背景現狀

鋼鐵産業進入“大鋼鐵時代”,在産業結構上,發達國家鋼鐵工業向大型化、現代化和集中化方向發展;在空間結構變化上,鋼鐵工業呈現從內陸資源指向型向臨海消費指向型布局的總趨勢。鋼鐵生産商之間的競爭十分激烈,全球鋼鐵生産企業聯盟、重組、縱向一體化踴躍。高新技術的突破引發世界經濟結構調整,極大提升了全球鋼鐵生産能力,同時也把鋼鐵産業推向了産能過剩的境地。目前全世界鋼鐵的産能利用率也僅在66%左右。

近些年,隨著改革的深入,我國産業轉型進入了關鍵時期。“去産能”成爲供給側結構性改革的主旋律。去産能工作不但是我國供給側結構性改革的首要任務,更是實現大氣環境質量改善的重要舉措。中國供需關系正面臨著不可忽視的結構性失衡。“供需錯位”已成爲阻擋中國經濟持續增長的最大路障。

目前邯鄲鋼鐵行業的發展正面臨著國家産業政策、環境容量、市場、生産要素四方面的約束,四方面的約束互相勾連,行業困境重重,正亟待一個發展的突破口。對于鋼鐵産業綠色化,目前在國內尚屬于起步階段,尾氣汙染治理仍以設備供應爲主,還沒有完整的産業鏈條與決策機制。

伴隨著經濟的高速發展,環境質量惡化尤其是“霧霾”已經成爲政府和社會普遍關注的問題。鋼鐵行業作爲國家的支柱産業,既是“去産能”的重點行業,又是環境治理的難點領域。2013年《大氣汙染防治行動計劃》的發布明確提出要加強工業企業大氣汙染綜合治理,提出“調整優化産業結構,推動産業轉型升級”,以空氣質量改善爲導向、以環保手段爲主要抓手,嚴控新增産能、加快淘汰落後産能、壓縮過剩産能、停建違規産能。今年是大氣十條第一階段的收官之年,環保部于今年3月發布《京津冀及周邊地區2017年大氣汙染防治工作方案》,環保對于鋼鐵行業來說,已經由過去的“成本中心”轉變爲“影響生存發展的重要制約因素”,作爲邯鄲重點支柱産業的鋼鐵行業正面臨著 “去産能”和環境質量要求的雙重壓力,邯鄲鋼鐵行業迫切需要在困境中突圍,實現綠色轉型。

二、鋼鐵行業綠色轉型過程中所面臨的問題與挑戰

邯鄲鋼鐵去産能分爲兩個階段,第一階段,邯鄲鋼鐵行業“去産能”工作主要采用行政手段與市場手段,行政手段包括退城入園、獨鐵獨鋼退出、淘汰落後設備、違規處置與去産能任務“一刀切”,市場手段主要包括武安産能交易平台與企業整合重組;在前期的去産能工作中,這兩種手段較爲實用,初步達到了各年度的去産能任務目標。“一刀切”是指將去産能與限停産任務目標按照格鋼鐵企業實際産能情況分解任務目標,産能多的企業承擔的多,産能少的企業承擔的少,不考慮企業的優劣,雖然方案簡單、可操作性強,但是有悖于國家鋼鐵産業結構性調整、産業綠色化的初衷。

行政手段下的”一刀切“,讓“去産能”成爲了一場運動,在這場運動中,地方政府和企業均處于一定程度上的“無所適從“,地方政府側的“無所適從”主要體現在以下兩個方面。

一是GDP增長與去産能、環境汙染治理、環境質量管理很難取舍。

作爲今年供給側改革五大任務之首,作爲地方支柱性産業的鋼鐵行業,去産能會對GDP增速産生顯著影響。首先,GDP增速與産能增速呈現出明顯的正相關關系,對第二産業尤其是對工業的影響最爲顯著,隨著去産能工作的進程,GDP增速總體呈現出短期小幅下挫,長期震蕩回升的態勢,具有明顯的“短痛長樂”的特點,但這種“短痛”也是身承多重壓力的執政官員無法接受的“痛”;其次,地方政府在去産能過程中基本采用的“一刀切”行政方式會導致“劣幣驅逐良幣”,無法體現差異化資源配置,引導鋼鐵企業的綠色化發展,導致區域産業轉型僵滯,“短痛”之後“長樂”無期;如何摸索一條路徑,改善環保成本中心現狀,實現鋼鐵産業綠色化,構建一個新的環保産業,達到環境質量與GDP之間的平衡,是困擾當地政府的重大問題。

二是缺乏一套有理有據的方法論,作爲去産能工作的精准標尺與著力抓手。

在邯鄲市鋼鐵産業去産能工作進入第二階段之後,鋼鐵企業的過剩産能經過前幾年的化解與淘汰工作,産能利用率有了顯著提升,2017年以後邯鄲市鋼鐵行業去産能和停限産目標集中在優質産能或在産産能上,在市場回暖、企業效益回升的大形勢下,企業對于按産能“一刀切”的管理方法抵觸情緒較大,鋼鐵行業去産能工作開展困難,而且“一刀切”的做法有悖于調整鋼鐵行業布局、改善鋼鐵行業結構、促使鋼鐵行業升級、解除環境容量限制,使鋼鐵行業能夠得到持續健康發展的初衷,不利于資源優化配置和産業的轉型升級。

企業側的“無所適從”主要體現在以環境質量爲最終目標的環境管理政策帶來的衆多不確定性導致企業在發展中的“無所適從”。

“去産能”的任務目標很明確,但是各地方政府在不同時期采取的手段和政策卻大不相同。另外政府因爲環境質量的要求對鋼鐵行業制定的環保標准越來越嚴格,環境保護部于2016年發布《關于實施工業汙染源全面達標排放計劃的通知》,要求到2017年底,完成鋼鐵、火電、水泥等8個行業超標問題整治任務,到2020年底各類工業汙染源持續保持達標排放;今年5月份,在2015年1月1日執行的鋼鐵行業系列新排放標准的基礎上,鋼鐵行業無組織排放標准和燒結球團特別排放限制征求意見稿對外發布,排放標准進一步收嚴;同時也因爲環境質量問題頻繁的出台臨時性停限産制度。限停産已經成爲限制邯鄲市鋼鐵行業發展的又一“緊箍咒”。限停産更加明確的指向區域空氣環境質量的改善,這種行政手段在京津冀地區實施的尤爲頻繁,目前已經漸漸的轉變爲一段時間內政府的常態化管理手段。

限停産行政命令一般會在以下三種情況發生時下達:采暖季、空氣環境突發應急情況以及特殊空氣質量要求(如各種高規格會議的召開)。限停産手段的確可以短期內明顯改善空氣質量,當這種臨時手段變爲新常態,鋼鐵行業一定會面臨艱難的決策。往往單個企業的決策對于企業個體而言是理智的,但是如果不加以明確的政策引導,就會引發 “囚徒困境”,使得整個行業做出不理性決策。誠然,面對著日益提高的環境質量要求與頻繁發布的各類環境管理政策,工業企業除了抱怨環保政策的不確定性之外,如何能夠順應環保趨勢,保證自己企業做出正確決策,已經成爲威脅企業生死存亡的關鍵影響因素。

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編輯:李丹

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